以利为利分税制改革(以利为利心得)

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本文节选自《以利为利分税制改革》

第三草财政包干的效应和后果楚，中央“包”给地方的是收支总数，而不对地方的增收、减支的权利多加于预。这种“一揽子”包干实际上赋予了地方政府相对稳定的配置物资、管理企业的权限，地方政府开始逐步变成有明确的利益和主体意识的单位，而不再是被“条条”系统不断分割的、相对零散的“块块\"。包干制要真正实行，其前提条件就是国家依靠“条条块块”系统来调控经济运行的管理模式必须转变。因此，虽然财政包干制自80年代初就是中央一地方关系变化的明确方向，但是由于整个国民经济的管理体制并没有发生根本改变,“条条块块”的管理方式依旧起作用，所以财政包干制的实行经历了一个曲折的、不断完善和稳定的过程。在1980年到1984年期间，中央不断调整、改变财政体制，例如1980年文件中的“原则上五年不变”的“划分收支、分级包干”的承诺实际上在1981年即因中央收入的减少而被搜弃，许多省又变成了“总额分成、比例包干”的办法。我们下面对财政包干制的变化过程做一个简要的介绍。按照包干的不同形式，我们可以将自1980年到1993年的14年分成三个不同的阶段。1、从1980年到1984年，这是包干制的试行阶段。实际上，早在1977年开始，中央就以江苏省为试点，与该省实行了“固定比例分成”的体制。所谓“固定比例分成”，就是根据1976年该省财政决算总支出在总收入中的比例，确定收入上缴的比例〈1977年为$58%，留用比例为42%)，一定四年不变，四年中按照这个比例与中央分成。这实际上是一种固定了的总额分成体制，江苏省在四年中财政收入每增加一元钱，中央拿走0.58元，江苏省留用0.42元。留用的部分由江苏省自由安排。从理论上看，只要这个比例固定下来，江苏省随着财政收入的增长，留用的绝对数是可以获得增长的。但是，由于江苏省的支出责任中包含了一些中央支出项目，为了减轻该省的负担，中央

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将一部分支出责任收归中央，也相应降低了江苏省的留用比例。实际上，自1978年期，上缴和留用的比例分别改为61%和39%。自1980年起，中央对15个下属省级单位实行了“划分收支、分级包干”的财政体制。与此前实行的“总额分成体制”相比，这种体制由总额分成变成了“固定比例分成\"，这实际上类似于1953到1958年间实行的“分类分成”体制，其关键在于中央明确划分了与省级单位的财政收入秆支出的范围，与各省分别确定一个包干基数，在包干基数的基础上确定上缴和留用的比例。这些比例原则上一定五年不变。但是自1981年起，因为中央的财政收人下降，就开始着手改变这种“分级包于”的办法。到1982年6月底，在上述15个省份中，有10个上又回到了“总额分成”的办法;到1983年，15个省份中这10个省是:全西、浙江、河北、潮北、四川、湖南、甘击、辽宁、山东、河南。一以利为利:财政关系与地方政府行为就全部恢复了“总额分成”的办法，分级包干的尝试可以说是名存实亡。唯一留下的改变是广东和福建两省实行的“大包干”财政体制。所谓“大包干”，其关键在于由比例上解和比例补助变为定额上解和定额补助，其中广东实行的是定额上解，收小于支的福建实行的是定额补助。定额上解和定额补助的含义就是超基数部分100%归地方所有，中央不再分享超收部分。广东、福建实行的定额包干体制一直没有改变，可以算作中央推行定额包干的试点省份。2、从1985年到1987年，是包干制的过渡阶段。中央和地方实行的包干体制可以概括为“划分税种，核定收支，分级包干”。在此期间，全国17个省级单位仍然与中央实行总额分成的体制，但是与此前一年一变的总额分成体制相比发生了一个重要的变化，就是分成比例固定下来并且一定五年不变D。一定五年不变，实际上为地方财政增收提供了动力。黑龙江与广东一样，实行定额上解的“大包干”

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办法，超收部分上解额度是0.65亿元。另外，吉林、江西、了陕西、甘肃、湖北、四川也开始与福建一样，实行定额补助的办法。这样，定额包干的省份由第一阶段的2个增加到7个。其他少数民族和边杜省份则实行民族地区预算管理体制，实际上也是定额补助体制。3、从1988年到1993年，这是包干制的全面推行阶段，也是比较彻底的所谓“分灶吃饭”的财政体制阶段。在这个阶段，包干形式多种多样，全国39个省级单位〈省、自治区、直辖市和计划单列市)共实行了六种不同的包干形式。(1)收入递增包于。这种包干形式的关键在于确定两个比例，一个是收人的环比递增率，另一个是收入的留成和上解比例。如果一个省的收入增长超过了递增率，那么超过的部分全部留给地方，在递增率之内的部分则按照留成和上解比例与中央分配。以北京市为例来解释一下。北京市的递增率和留成比例分别为4%和50%，也就是说，北京市的收入增长率如果超过4%，那么上年收入的104%就按照50%的比例与中央进行分配。我们如果假设1987年的收入为100亿元，而1988年为110亿元，则超过了递增率所期望的收入6亿元，因为按照递增率，北京市1988年的收入基数为104亿元。超过的6亿元全部归北京市，而104亿元的基数则按照50%的比例由北京市和中央进行分成。这样中央分走52亿元，北京市留用的收入就是6亿元加上52亿元，为58亿元。在收入递增包干的省份中，递增率和留成比例分别为:北京人”分成比例为:北京48.417名，天津37.5锅，河北的禹，山西9.5各，辽守52.66%，沈阳36.9%，大连34.14和色，障尔滨38.12%，上海23.全后，江苏39和名，浙江55，安徽80.1入，山东59和，河南81%，武充20%，潮南88%，重庆37.5%。这其中的市级城市被划为计划单列市，在财政上与中央单独核算。-36:一

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