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本文节选自《以利为利什么意思》

第一章改革前的中央地方关系一次大规模放权的变革。在行政管理方面，将原已虚化的大行政区重新加强，成立了东北、华北、人华东、华南、华中、西北、西南7个大大协作区，要求其分别建立大型的骨于企业和经济中心，形成具有完整工业体系的经济区域。此后不久又要求其下属各省也力图建立独立的工业体系。在企业管理方面，开始大规模下放中央直属企业，与1957年的9300多个中央直属企业相比，1958年中央直属企业只剩下1200多个，下放了88%，其工业产值占工业总产值的比重也下降到13.8%Q。同时，各企业的企业自主性和管理权也迅速增加。国家对企业管理的指令性指标由原来的12个减少为4个，企业的财权和人事权也迅速扩大。在财政体制方面也进行了巨大的变动，地方的财政收入从“以支定收、一年一变”的体制变为“一定五年不变”的体制，同时地方的收入基数和支出权限也迅速增加。与这些方面的权力下放相配合，中央政府又在计划指标管理方面做出了彻底的变动。1958年2月，在中共中央转发毛泽东的《工作方法六十条(草案)》中，提出了“生产计划两本账”的要求，与这种制度相配套，建立起了“块块为主、条块结合”的计划体制，规定各省市自治区可以对本地区的工农业生产指标进行调整，可以安排本地区的建设投资和人力、财力、物力以及公共事业项目。在这种形势下,“二五”时期国家的工业生产计划中只剩下产品产量指标,“一五”计划中的其他五种指标@都被取消了。基建计划中也只管当年的投资和主要建设内容。工业产品中，国家计委统一管理的产品种类也大幅减少。中央直接征收的财政收入比重1959年下降到只占财政总收入的20%。在生产的其他方面，如基建审批权、物资分配权和招工计划全也都全面下放。地方基本可以自主基建投资，中央统配和部管物资从1957年53

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2种减为1958年429种，到1959年更减少为285种@。职工人数和城镇居民数量大幅度增加。这种全面放权一方面迅速刺激了经济增长，另一方面却带来了严重的问题。问题主要表现为严重的“浮夸风”以及经济结构的严重失调，其根源却是伴随着全面放权出现的地方政府指标竞赛行为。1958一1960年，各种钢铁和粮食的“卫星”满天飞，浮夸风吹遍了各级大大小小的地方政府，指标竟赛竟然导致了主要的产品产量指标完全失真。各地区纷纷追求建立独立的经济体系，各种工业项目遍地开花，每年上马的大中型项目都超过“一五”时人数据详见当代中国丛书编辑部(1984),《当代中国的经济体制改革》，中国社会科学出版社。图其他五种指标是总产值、商品产值、主要产品产量、主要经济技术指标、新产品试制和生产大收。园中国物资经济学会编(1983),《中国社会主义物资管理体制史赂》，物资出版社，第91-史页。以利为利:财政关系与地方政府行为期的项目总和。经济结构严重畸形，在此期间，重工业增长了2.33倍，轻工业增长了47%，农业下降了22.7%。最后的结果导致了国民收入和财政收入的大幅度下降，在农业上更造成了巨大的灾难。伴随着“以钢为网”开始的“大匠进”运动，实际上是一场地方政府在主要的钢铁、粮食和其他重要产品的指标上展开的一场空前激烈和规模巨大的“锦标赛”。这场锦标赛有这样几个鲜明的特点。1、“公司化”。地方政府变成了追求指标和效率的巨大公司或厂商，动员其所有能够控制的人力、物力和财力来实现高指标。一般说来,政府与公司最大的区别在于政府不是单一的以取得最大经济收益为其行动目标，而是涵盖了地方经济和社会生活的众多方面(当然各方面的优先顺序会因为地方具体情况的不同而不同)。而锦标赛体制实际上统一改变了政府行为各方面的优

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先顺序，其他一切都要为“锦标”让路和为“锦标”服务。在大怒进期间，这个锦标就是钢铁和粮食产量。2“层层加码”。追求“锦标”引发的地方政府间的竞争造成了“层层加码”的动员和管理制度。上级政府为了完成指标或者追求更高的指标，其基本策略就是动员下级政府展开“锦标赛\"”，并设置一个比自身目标更高的指标。这在中央的“两本账”策略中体现得最为明显;每个级别都有“两本账”，第二本账的指标高出第一本账，上级的第二本账作为下级的第一本账。在从上到下制定计划时按照第一本账，但是在执行和对下级政府进行考核和评价时用第二本账作为标准凤。在各级政府的这种策略下,“层层加码”成为必然“两本账”策略带来的另外一个严重后果是从中央到地方的各级政府行为的信息流通不畅，甚至造成混乱。由于中央最多只能了解和掌握各级地方政府的“第一本账”，所以根本无法对基层政府的行为作出评价。同样的道理，每一级政府只能掌握其直属下级的情况。这为“大既进”及后来的饥荒中的虚压和了瞒报现象提供了制度基础。3“软约束\"。虽然地方政府的行为变得“公司化\"，但是这种行为并不像市场中的公司那样存在预算约束，即使有约东的话，也是“软预算约束”。这个术语是匈牙利经济学家科尔奈用来描述社会主义国家中国有企业的行为特点，指国有企业的领导人往往倾向于盲目扩大投入，不顾及企业的投入产出效率@。与国有企业相比，地方政府的预算约束更加”软化\"，锦标赛一经发动，往往为了追求高指标而不计成本。从“大婚进”的实践中可以看出，锦标赛体制本身并不会内生出地方政府狂热追求高指标的约束力量，而是相全”关于这个制度的来源和影响，详见薄一波〈2008)，《若干重大决策与事件的回顾》，中共和党史出版社。加科尔奈(1986),《短缺经济学》，经济科学出版社。一汪汪

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