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本文节选自《周飞舟以利为利pdf》

第七章基晨政权的“晤津”状态对比这两个表，我们就可以看出税费改革的主要内容。特产税有明显的下降，但是农业税和农业税附加有大幅度的上升。一般的乡镇是翻了一番，这和农业税税率提高的程度基本吻合。税费改革转移支付部分是用来补充乡村财力的。但是如果我们对比这两个表的合计数，会发现改革后的财力比改革前的财力有明显的下降。下降的幅度各地不等，但除了重庆丰都县的两个乡镇外，其他乡镇的下降幅度多在30%左右。实际上，由于我们没有计算那些不规范的乱摊派和乱收费，如果计算在内，下降幅度则远不止30%。乡镇财政的“空壳化造成乡镇财力下降的直接原因是转移支付和农业税增加额不足以弥补原来的“三提五统”收费。那么，税费改革转移支付是按照什么原则分配下去的呢?按照财政部《农村税费改革中央对地方转移支付暂行办法$〈财预【2002】468号文件)，我们得到:某地区转移支付额=乡镇转移支付+村级转移支付+教育集资转移支付其中:该地区乡镇转移支付=〈该地区乡村两级办学经费+该地区计划生育经费+该地区优抚经费+该地区乡村道路修建经费+该地区民兵训练费+其他@”需要加以说明的是，我们在这里的计算没有包括乡镇的工商税收和其他的一些预算外收入，这是因为这些税收和收入并不会直接因为税费改革而发生变化，而是受到一些其他因素的影响。如果将它们包括在财力的计算中，我们将难以看出税费改革的直接影响。从上述的

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分析来看，乡镇财力30%左右的下降幅度是税费改革造成的，但事实上并不这么简单。E1092以利为利:财政关系与地方政府行为统著支出+该地区屠宰税减收+该地区农业特产税政策性减收-该地区农业税增收)x该地区转移支付系数山我们可以看到，乡镇转移支付的计算依据实际上就是原来“五项统筹”的内容。而乡镇转移支付是税费改革转移支付中最大的一个部分。这说明中央对地方计算的时候，实际上是根据地方改革前的乡统筹为基础来计算的。有意思的是，在税费改革前，财政部要求各地上报“三提五统”等农民负担的实际数量，而各地政府因为并不知道这个上报数是为了计算转移支付，反而以为是对农民减负工作的检查，所以大部分上报的要少于实际数。而中央对地方转移支付的测算则是以这些上报数为主要依据。这是我们理解转移支付不足的一个根据。但更为重要的变化发生在基层。县级政府在向下进行税费改革转移支付时，对事权进行了一些实质性的调整。正是这些调整使得税费改革转移支付有相当大的一部分并没有发放到乡镇政府中去。这些调整中主要的方面包括农村义务教育与乡镇人员工资的发放形式。2002年前后，与税费改革的推行相伴随的另一个财政改革是农村义务教育投入体制的改革。这个改革通常被称为“以县为主”的义务教育改革，于2003年在全国普遍推开。关于改革的具体内容，可参见笔者的相关研究@，在此不再闭述。简而言之，这个改革就是将农村义

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务教育〈主要是小学和初中教育阶段)的投入主体由乡村两级组织变为县级财政。这里“直接”二字是改革的实质。在改革以前，小学和初中公办教师的工资是由乡镇的预算内财力进行支付的，而改革以后，则由县财政的预算内财力直接支付，即县财政直接将工资发放到全县每个公办教师的个人银行账户上去，不再和乡镇财政发生任何关系。从表面上看，县财政的负担增加而乡财政的负担减轻，实际上并非如此。如我们在上一节所述，县乡之间的预算内财力分配是由县乡财政体制决定的。改革以前，县级政府会在体制中为各乡镇安排发放教师工资的财力，而改革以后，则不再安排这一部分财力。一个简单的做法是，各乡镇将原来用于发放教师工资的财力上解到县财政，由县财政直接发到教师个人账户里去。实际上，这些财力本来就放在县级国库里，所谓“上解\"，其实就是县财政不再下拨到乡镇而已。从财政上说，发放教师工资不再是乡镇财政的事权，而变成县级财政的事权，所以叫做“以县为主”。改革的主要意@某地区转移支付系数=(该地区农业税等四项收入占其财力比重:全国平均农业税等四项收入占地方财力比重x权重+该地区人员经费和基本公用经费占其地方财力比重:全国平均人员经费和基本公用经费占地方财力比重x权重)x中央财政负担系数。加详见周飞舟(2004),“谁为农村教育买单?税赛改革与“以县为主”的教育体制改革”，《北京大学教育评论》第2卷第3期。一雪一

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