以利为利绝版书(以利为利pd)

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本文节选自《以利为利绝版书》

六章”县乡财政危机从宏观数据上看，分税制的实行和转移支付体系的建立比较彻底地改变了中央和地方之间的关系，财政格局由改革前“自收自支”的局面变成为巨大的财政资金先由中央集中、再由中央流向地方的“一上一下”的过程。这个过程对于基层政府的财政以及依赖于财政状况展开的各种政治和行政行为产生了实质性的影响。从本章开始，我们将逐步展开讨论分税制以后地方政府行为的变化。这里的分析竖辑简单明确，即分税制改革带来的一系列制度变化导致了地方政府财力结构的变化，为了适应这些变化，地方政府的行为取向也和逐步转变，这构成了我们理解当前经济和政治形势的基础。县乡的财政体制中国的财政体制是所谓“下管一级”的体制，即中央与省、省与地市、地市与县、县与乡镇分别制定两级政府间的财权和事权的划分办法。这意味着中央不会对省以下的政府间财政体制进行过多干预，而最基层的县与乡镇间的财政体制也甚少受到来自中央、省、地市的直接干预，有着相当大的自由度。这种“下管一级”的办法实际上决定了中国政府间财政关系的基本分权格局。但是，中央和省之间的财政体制对于下辖各级政府间的体制起着示范的作用，下级政府间的体制通常会与中央与省之间的体制大致相似。同时，中央与省之间财政体制的变化，会引起省级政府财政状况的变化，这种变化又会逐级通过重新制定或者调整与下级政府的财政体制

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而向下传递，间接地影响到基层政府之间的财政关系。“下管一级”的办法是与中国地域辽阔的国情紧密相关的，它能够使得政府间关系保持一定程度的弹性，既可以与中央一81一以利为利:财政关系与地方政府行为“保持一致”，又可以根据各地的实际情况“因地制宜”。1994年分税制改革的影响正是通过这种间接的方式逐级向下传递，影响到各地基层政府间的关系。但是这种影响在经过政府的层级之后，在基层政府间会产生比较复杂的变化，以至于与上级政府间的体制“貌同神异”;同时，由于中国各地区间的巨大差异，更使得基层政府间的体制在形态上千差万别。这为我们研究和讨论基层的县乡财政关系带来了更大的挑战。为了保持分析逻辑上的一致性，我在此后的几章中将中西部与东部的情况分开讨论。在此章和后面两童中重点讨论中西部的状况。基数包干法在分税制之前，各级政府间普遍采用的是中央与省之间的“财政包干制”，县乡之间也是如此。县与各乡镇之间一般实行指标任务式的“一揽子包干法”，在包干的基础上对于超额完成任务的和不能完成任务的乡镇分别采取奖励和惩罚的措施。这种体制每隔三到五年要进行一次调整，主要变化的就是包干任务和超收、父收的奖巧办法，另外对于支出责任也可能会根据实际情况的变化进行一些相应的调整。下面我们从包干任务的分配、超收和欠收三个方面来讨论这种体制。包干的“任务”

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通常被叫做包干“基数\"，超收、从收都是相对于“基数”而言的。在一个县里，各乡镇间的包干基数各不相同。基数主要包括各种纳入预算管理的税收收入，也可以叫做“收入基数”，其大小主要根据一个乡镇的常规性税收决定。每当体制进行调整的时候，收入基数一般是按照上一个体制周期的平均收入或者按照前三年的平均收入确定，然后根据本周期内相应的税基变化有所损益。例如一个乡镇在上一周期内通过招商引资引信了一个企业，或者兴办了一个集体企业，其增加的税收会在新周期内纳入基数的计算。在新周期内，基数一旦确定，一般是不会变化的。如果一个乡的基数被确定为100万元，则在今后的三到五年内基数都按100万元计算，是个固定的包干数。但是，许多县的情况更加复杂一些。对一些比较发达的乡镇，县还会在基数之上再下达一个“任务数”，虽然基数在体制周期内不变，但是任务数却是按照一定的比例增长的。所以县对发达乡镇的包干实际上是比较复杂的“双重包干”:既包固定的“基数\"，又包逐年增长的“任务数\"。如果实际完成数超过了基数，则这个乡镇就会有“超基数收入”，如果还超出了“任务数”，则还会有“超任务数收入\"。如果实际完成数不能达到“任务数”但是超过了“基数\"，则该乡镇就只有“超基数收入”而设有“超任务数收入\";如果连基数也完不成，那么这个乡镇就属于欠收乡镇了。为了=-

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