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本文节选自《以利为利百科》

第二章”改革前的中央地方关系在西方民主宪政政体中，中央一地方关系在大多数情况下只在“政府内部运作”的意义上是重要的，这是由于政府管辖和影响的领域较小所致。经济、社会、文化等领域中的事务相对于政府而言有着很强的独立性。所以说，中央一地方关系的变化的意义相对有限。具体而言，在制度安排上，中央主要协调的是与地方政府的关系，其他事务则是在不同程度上的分权框深内展开的。而在计划体制中，由于主要的社会和经济资源都归政府来规划、调配和使用，中央一地方关系的意义也变得更加重要。在实行计划体制的大国，多级政府的存在使得中央政府需要通过地方政府推行政令和实现经济社会发展规划。这实际上对中央一地方关系提出了更高的要求，即要求中央政府的高度集权。所以在各种计划体制中，集权是一个普遍的现象。在计划体制的政府预算中，最重要的部分不是公共服务，而是经济发展和基本建设投资。在以前苏联为代表的计划体制中，国民经济和社会发展是以“五年计划”为中心的整体规划安排，这要求地方政府成为中央计划的忠实执行者，不能允许地方政府在执行计划上有太大的自由处置权限，和否则计划的执行就会出现混乱。上述模式也是理解中国在改革开放前三十年间中央一地方关系的基本框架。在这个框架下，经济和社会发展表现

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为两种模式的周期性循环，即中央高度集权的“集中模式”和中央放权的“地方竞赛模式\"。在集中模式中，中央政府收紧了地方政府的大部分经济计划和管理权限;而在地方竞争模式中，则将一些计划和许多经济管理权限放权给地方。地方政府的竞赛行为往往导致地方重复建设和经济过热，这最终使得中央政府收紧权限，回到集中模式。中央对于通过“收放”手段来控制地方和调整经济发展速度形成了一一17一以利为利:财政关系与地方政府行为些固定的做法，这些做法一直延续到了改革开放时期。这种集权和放权的不断循环状况，也可以用“一放就乱、一收就死”来概括。本章将对中国中央一地方关系的上述特征进行详细考察。从财政方面看，一般认为，从1949年到改革开放以前，中国实行的是“统收统支”的财政体制，即地方政府的全部财政收入上缴中央，而中央全面安排地方政府的支出，也就是说中央一地方关系在财政上是高度集权的。但这种看法过于简单笼统，中央一地方关系在改革开放前的三十年时间里实际上经历了一个复杂的变化过程。按照上述的“收一放”的视角看，这个变化过程可以大致概括为“三收两放”，两次放权的时期分别是在“大怒进”时期和“文化大革命”前期。我们只有通过探索这种变化背后的原因和实际的结果，才能对新时期的中央一地

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方关系有一个更加深入的理解。中央一一地方间基本经济和财政关系框架的建立(1949-1957)1949年以后，新中国开始着手建立全新的社会主义经济和政治体制，在此基础上形成了全新的中央一地方关系框架。这个框架虽然仍然延续了传统中国五级政府的行政关系，但是随着社会主义计划经济体制的建立和发展，迅速形成了中央高度集权的局面。新中国成立初期，为了平抑物价、解决财政困难和支持抗美援朝，中央政府实行的是高度集权的财政“统收统支”制度，规定财政收入中除公粮5%~15多的地方附加以外，所有公粮的征收、支出、调育，全部统于中央。税收方面，除了批准征收的少量地方税外，所有关税、盐税、货物税、工商税，也都由中央政府调度使用。财政支出主要用于军队、行政和投资，也都由中央政府统一全国的编制和供给标准。这种高度集权的体制在1953一1957年的第一个“五年计划”时期得到了进一步的加强。从1953年开始，新中国开始了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，原定于十几年的改造计划在五年时间里就迅速完成。1956年农村中参加合作社的农户比重已经达到了96.3%，已经加入合作化的手工业就业人员占全部手工业者的91.7%。对资本主义工业也进行了社会主义改造，情况见下表;