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本文节选自《以利为利百度云盘》

第四草分税制改革及其影响分资金的分配和使用多加限制。而对于非预算资金，上级政府则常常连具体的数量也不清楚。分税制改革以后，为了制止部门的乱摊派、乱收费现象，中央出台了一系列预算外资金的改革办法，其中包括收支两条线、国库统一支付制度改革等等，力图将行政事业性收费有计划、有步骤地纳入预算内进行更加规范的管理，但是对于非预算资金，却一直没有妥善的管理办法，因此非预算资金也开始成为地方政府所主要倚重的财政增长方式。分税制和所得税分享改革对地方政府造成的压力迫使地方政府通过发展建筑业和增加预算外的收费项目以及非预算资金来寻求新的生财之道。伴随迅速发展的城市化而兴起的“经营城市”的模式正与这种需求密切相关。在改革开放前十五年的第一阶段，以乡镇企业为主要动力的工业化并没有对城市化造成压力，企业座落于农村和小城镇地区，劳动力以“离土不离乡、进厂不进城”的农民为主，因此这个时期的工业化速度远高于城市化的速度，也可以说是城市化滞后于工业化。1994年是一个明显的分界

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点。1994年以前工业产值比重的年均增长速度是3.7%，而城镇人口比重的年均增长速度是0.6%;1994年以后，这两个比重的年均增长速度分别是-~1.1%和1.3%，城市化的速度明显加快。这一方面与1994年开始推行的城镇住房制度改单、1998年出台的《土地管理法》ph》有关，另一方面也与迅速发展的沿海外向型经济有关。这都促使企业、居民对城市建设用地的需求快速增长。由于大部分外向型经济位于东部沿海地区，所以在这些地区城市化发展的最为迅速,政府“经营城市”的发展模式也最为突出。要经营城市，就要大兴土木;要大兴土木，则需要大量新增的建设用地。在这个宏观背景下，土地征用和出让成为地方政府预算以及非预算收入最主要的来源。按照《土地管理法》的规定，只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让，供应日益紧缺的城市建设用地，并且征收农业用地的补偿费用等成本远低于城市建设用地出让价格。地方政府低价征收农业用地，进行平整、开发后，可以招拍挂等形式在土地二级市场上出让

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。在东部沿海地区，地方政府通过这个过程迅速积累了规模巨大的土地出让收入。利用大规模的土地出让收入和已征收的大量城市建设用地，地方政府可以通过财政担保和土地抵押的方式取得更大规模的金融贷款来投入城市建设。这样以来，土地收入一一银行贷款一一城市建设一一征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不但塑造了东部地区繁荣的工业化和城市景象，也为地方政府带来了滚滚财源。这些财源除了包括通过土地征收、开发和出让过程中直接得到的土地收人之外，还包括城市建设过程中迅速增长的以建筑业、房地产业等昔业税为主的预算财政收入，这些收入全部属于地方收人，无需与中央政府共享。所一一以利为利:财政关系与地方政府行为以说，随着城市化的迅速发展，地方政府的预算收入和非预算资金〈土地收和人)至现出双双平行的增长态势。因此，新世纪激烈的城市化过程是与地方政府“经营城市”\"、“经营土地”的行为取向密不可分的。在此过程中，地方政府形成了推动地方经济和财政收入双双增长的新发展模式。