以利为利 周飞舟(以利为利财政关系与政府行为书评)

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本文节选自《以利为利 周飞舟》

第四章分税制改革及其影响那么分税制的用应如何?分税例是保近还是团二了了地方可所工业作的国克这与90年代中期以来的经济增长有何关系?这需要从考察分税制下地方政府与企业的关系人手。分税制改革在将税务征收与财政分开之后，更进一步规定中央和地方政府共享所有地方企业的主体税种一一增值税。也就是说，中央和地方对企业税收的划分不再考虑企业隶属关系一一无论是集体、私营企业，或者是县属、市属企业，都要按照这个共享计划来分享税收。而在此之前，中央和地方是按照包干制来划分收和人的，只要完成了任务，无论是什么税种，地方政府可以保留超收的大部分或者全部税收。由于中央并不分担企业经营和破产的风险，所以与过去的包干制相比，在分税制下地方政府兴办、经营企业的收益减小而风险加大了。而且，由于增值税属于流转税类，按照发票征收，无论企业实际上灰利与否，只要企业有进项和销项，就要进行征收。对于利润微藏、经营成本高的企业，这无疑是一个相当大的负担。再者，增值税由完全垂直管理、脱离于地方政府的国税系统进行征收，使得地方政府为保护地方企业而制定的各种优惠政策统统失效。在这种形势下，虽然中央出台的增值税的税收返还政策对于增值税贡献大的地区有激励作用，我们可以合理地推想地方政府对于兴办工业，企业的积极性会遭受打击。经验现实也与此推想知合符节。国有企业的股份制改革自1992年发动，到90年代中期开始普遍推开，而此时也是地方政府纷纷推行乡镇企业转制的高潮时期。到90年代末，虽然国有企业的改革并不十分

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成功，但乡镇企业几卑已经名存实亡，完全变成了私营企业。对于乡镇企业的转制，学术界有着丰富的研究，但是大部分研究是从产权绪构、内部生产和管理、市场、产业结构以及竞争对手等方面进行解释，而相对忽略了财税体制变化的巨大影响。从上面对分税制的制度效应的分析可以看出，分税制无疑是促成乡镇企业大规模转制以及国有企业股份化的主要动力之一。与私有化浪潮相伴随的重要现象是地方政府的财政收入增长方式发生了明显的转变，即由过去的依靠企业税收变成了依靠其他税收尤其是营业税。从分税制实行十年的情况来看，对于县乡级的财政而言，增值税收人在财政收入中的比重是呈下降的趋势的。我们将增值税、营业税和“其他收入”在税收收入中的比重变化情况做成下面的图4-3，这样可以一目了然地看出这种变化趋势。图中的三个大类是占财政收入比重最大的三类收入。需要说明的是在统计口径上,“其他收入”在1998年有一个比较大的变化，即在此之前,“其他收入”不包括各种杂项税收【如印花税、篷席税等等)，而在1998年以后则包括了各种杂项税收和纳入预算的非税收入，所以在1998年，这个类别有一以利为利:财政关系与地方政府行为33963096了5502096159610951994”1995”1996199%7199819992000200120022003下一增值税”一和一营业税”一去一其他收入图4-3县乡财政三类收入比重变化图个非常明显的增长。对比增值税和和营业税的变化情况，我们看到这两者呈现出一种替代关系:1

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994年改革之初，两者的比重差不多，增值税占22%，营业税占20%;到2003年，营业税已经上升，占地方财政收入25锡的比重，而增值税下降到18外。与增值税不同，营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是营业税的第一大户。所以，地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情。这种状况在2002年所得税分享改革以后尤其明显。此项改革使得地方政府能够从发展企业中获得的税收收入进一步减少，同时使得地方政府对营业税的倚重进一步加强。在图4-3可以看到，2002年以来营业税的比重迅速上升。从经验现象上看，地方政府在2002年以后对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨，其中地方财政收入增长的动机是一个重要的动力机制。除了预算内财政收入的结构调整带来的地方财政增长方式的转变之外，分税制改革对地方政府的预算外和非预算收入也有极大的影响。乡镇企业转制之后，地方政府失去了规模巨大的“企业上缴利润”收入，其财政支出受到巨大的压力。分税制作为一种集权化的财政改革，使得地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。预算外资金的主体是行政事业单位的收费，而非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地出让收入。与预算内资金不同，这些预算外和非预算的资金管理高度分权化。对于预算外资金，虽然需要层层上报，但是上级政府一般不对这部四周飞舟〈(2006),“分税制十年:制度及其影响《中国社会科学》第5期。=

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