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专项资金在基层:农村义务教育第二，在“两上两下”程序的最后一一县长的批复中，突然出现了乡镇政府的角色。批复要求县、乡各解决所需资金的50%。乡镇政府在整个过程中虽然置身事外，但是最后却被要求筹集50%的维修资金。这两个发现说明，虽然“以县为主”在名义上和审批程序上完全是学校和县政府的责任，但是最终却是由县、乡两级合作解决，而且各负担50%的比例也体现不出“以县为主”。由于这是绥楼县实行“以县为主”体制以来最大的一笔校舍建设资金批复，很可能被援引成为惯例，所以这个案例有一定的代表性。它说明,“以县为主”的体制在校舍建设资金问题上上，实际上是由以前乡政府“东拼西次”的模式变成了“县、乡合办”的模式。但这种模式由此引出了两个问题:1)资金到底从什么地方来?在这个案例中，县财政负担18.9万元，乡政府月筹18.9万元。对于县财政而育，由于其预算内并无明确的校舍建设开支支出，我们只能推测这笔资金是由县财政从预算内或预算外的机动资金中调拨而来。但是，乡政府的资金从何“筹集”呢?根据前面的分析，乡政府已经没有任何与义务教育相关的事权和财权，那么乡政府要拿出这笔资金，只有挤占其他资金或者供亚。2)乡政府在“以县为主”的体制中地位寸众。按照“以县为主”的规定，乡镇政府的领导们都异芝轻松，在我们的访谈中，他们在谈到以后教育问题时，都表现出一副“事不关己、高高挂起”的姿态，但是在实际的执行过程中，他们又无法作壁上观。造成这种进途局面的根本原因，还是在于县级财力的紧张状况。根据我们的分析，县级财政借助税费改革的增收因素揭强可以负担农村中小学教师的工资文出，对于公用经费已是提裤见肘，对于需求更大、更加急迫的

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校舍建设和维修开支更是束手无策。在这种情况下，县政府只能把一部分支出责任“下压”到乡镇政府，将“以县为主”变成了“县乡合办\"。可以预见的是，在县乡财力没有迅速增加、县乡财力持续紧张的情况下,“以县为主”的体制很可能又回到以前“以乡为主”的“东拼西关”的老路上去。反哺农村:专项资金的利与头分税制以来，中央收入在总财政收入中的比重大为提高，而中央财政在凋控区域差异的能力方面也随之增强。到目前为止，西部地区的大部分县市，上级补助收入在当地财政文出中的比重已经达到60%~90%，而中部地区的县也已超过50和。也就是说，中西部地区的大部分县主要靠上级的转移支付一183一以利为利:财政关系与地方政府行为来发放工资、维持运转和提供农村地区的公共服务。这些转移支付大致可以分成两类:一类是用于保工资、保运转的财力性转移支付;另一类是用于保服务、保建设的专项转移支付，包括-一些用于部门的事业费、专项补助、扶贷款、农业综合开发资金、国债项目资金等等。按照一般县级财政部门的说法，这两类的分工是“吃饭靠财政，服务、建设靠专项*。即第一类转移支付加上当地政府的自身财政收入用于“吃饭财政\"，而专项转移支付用于提供公共服务和公共建设。在总的向下流动的财政资金中，专项资金的比重是不断提高的。专项次金的比重不断提高说明，在向下的转移支付中，有越来越多的部分是用于“保建设\"、“保服务”的目的，因为这些专项资金都是“戴帽下达”的，不允许被用于“保吃饭”和“保运转\"。同时，专项资金也有利于资金的集中使用,“集中力量打歼灭战”而不是“撤胡椒面\"。从这个意义上，专项资金起着重要的作用，但是在分配和使用方面都存在许多问题。首先是

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分配。与财力性转移支付的分配机制不同，专项资金的分配主要是靠项目申请、评估和批复来进行的。随着专项资金数量和种类的迅速增加，层层上报、审批成了地方政府最为主要的工作之一，也成为地方政府获得上级资金的主要管道之一。有的地方官员说，地方干部最主要的考核目标是“招商引资\"，这四个字实际上是两件事,“招商”是指从发达地区招揽企业和投资，而“引资”就是去上级部门跑资金、跑项目。而跑资金、跑项目最重要的是靠“门路”和“关系\"。一个村的项目和财政资金多少主要不是和这个村的需求有关，而是和村领导的跑项目的“能力”有关。我们的调查也表明,村里、乡里如果有人在上级部门做官，则更容易得到专项资金。而地方官员跑来项目，除了被认为是“能员”之外，也会得到奖励甚至是回扣。这种风气和做法使得专项资金的分配流向那些能找会跑、能哭会叫的地区，而最需要的地区却往往得不到足够的专项补助。另外更加严重的是，这种做法会加重设租寻租、找熟人拉关系的不正之风，对政府内部的行为模式会千成严重的危害。其次是使用效率。只要项目的分配不尽合理，一般都会带来严重的使用效率问题。效率问题主要表现在这样几个方面。一是违规使用。我们在调查中发现，除了扶贫款、救灾款等少数几项被称为“高压线”的专项资金之外，拖延、截留、挪用、挤占专项资金的现象非常普遍;二是“一女多嫁\"。搞一个农田水利项目可以以多个项目的名义从财政、水利、扶贫等部门套取多笔专项资金三是“假配套\"。由于专项资金一般要求地方政府各级配套下达，而地方政府又无能力进行配套，所以在专项之间腾挪借用搞“假配套”的现象屡见不鲜。这些问题给专项资金带来了高昂的监督成本。上级审计部门往一184一

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