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第十一发达地区的基层财政表11-7南海大芝区预算外资金收入构成(2001)(万元)与土地相关收入261237.77%与教育相关收入134319.429%与文体相关收入114816.60%与治安相关收入113116.35%与计生相关收入4997.22纹与农业相关收入1492.15%利息收入340.49%合计的16100.00%%在办事财政中，最大的一块收入就是与土地相关的收入，鼎了预算外总收入的近40%。这其中包括区城建办562万元的土地有偿使用费，区国土分局从城区办事处征来的土地转换用途的862万元的收费，还有市政办收取的对非农用地的绿化、路灯、除“四害”等的市政建设费1077万元和111万元的环保费用《〈细目见表11-6)。这些统统都是土地变为非农用地以后镇区政府得到的相关收入。与治安相关的收入则是土地转换用途和工业化以后，大量涌人的外来工人给地方财政提供的间接收入，这其中包括“三统一”(统一劳动管理、计生管理、公安管理)、综合治理等各项对民工和居民的收费，经济的发展使得这些收费标准也相应增高，总量超过了1000万元。除了治安以外,文体、教育和计生的收费也都“水涨船高”，例如超生罚款就比其他经济不发达的地区高出甚

以利为利的第八章

多，每超生一个孩子罚3万元。和总而言之，办事财政中，与土地直接相关的收入占到近四成，其他除不到3和的农业和利息收入外，也全部都是因土地升值而水涨船高的收入，所以说整个预算外收入可以说是以“土地为中心”的财政，乡镇的办事财政实际上就是一个“土地财政\"。从以上的分析来看，在南海的土地非农化和工业化的浪潮中，市级财政得到了迅速增长的地税收入，乡镇财政得到了围绕土地开发而来的各种直接和间接的收入，而村级集体组织则是直接坐收地租，对于村级组织和农民对土地收益的分配我将在下一节中进行专门分析。在南海的财政体制中，镇区财政不设国库，所有的预算内财政支出都是由上级财政部门“按需核拨”，这种受到严格控制的财政支出虽然和不发达地区一样，以编制内人员工资和办公费用为主，但其支出结构也明显反映了经济发过、财力充裕地区的特点，主要有以下两个:1、教育支出所占比重明显小于不发达地区。大弟区1999到2001三年的教育经费支出占区总财政支出〈预算内)的40%、37%和45旬，虽然其在大量拨款普及高中教育,但还是远低于不发达地区教育支出占总支出以利为利:财政关系与地方政府行为70%~80斩的水平。治安费用、行政管理费用的支出各占总支出的12%，这

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个水平远高于不发达地区。但是，在存在数额庞大的“办事财政”的情况下，只观察其预算内财政支出远远不能看出乡镇财政真实的财政功能，我们还要细致考察其预算外财政的支出情况，来看看乡镇财政究竟办了哪些事。如上一节所分析的那样，由于所有预算外财政的收入主要是以土地为中心，所以乡镇财政不像不发达地区那样实行“列收列支”的预算外资金管理办法，因为没有需要鼓励各收费部门自己创收来养活自己。相反，南海的乡镇财政普遍实行对预算外资金统一调控和管理的办法，将财政权限统一到乡级财政中。其具体的预算外财政支出情况如下:表1L1-8南海大瓯区财政支出(2001)(万元)公安分局548司法法庭35城建办658国土分局0环保办64民政办318农林水办130综治办21武装部0计生办815文化106体委49广播站788教育办1074市政办956各治安队187区专项基金23其他部门950合计6721对照表11-6，我们可以看出乡镇财政强大的调控功能，各部门的收支是不对应的。由于此表细碎复杂，我们重新整理成表11-9。在办事财政的支出中，人员经费占到五分之一，这其中又以教育和治安队伍的人员经费为主。在1405万元的人员经费中，超过一半是公安分局、各

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