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第七章基层政权的“晤浮”状态责民办教师工资和学校日常运作费用，但这些支出责任实际上已经有名无实。民办教师大部分分布在小学，初中的民办教师非常之少，而小学民办教师的补助按照历来的“三级办学”体制〈村负责小学、乡镇负责初中、县政府负责高中)，是村级的责任。教师工资统发一般伴随着对民办教师的清退、转正工作，而且是以“清”为主、以“转”为辅。所以在实现“以县为主”后，民办教师的工资支出已经是很小的一部分了。而学校的日常运作则主要依靠向学生收取的杂费，只是在运转十分困难的时候，校长才会去找乡镇政府要求补助。如果是小学，则要先找村长，村里办不成，再和村长去找乡长。能否得到、得到多少，都很难说。而在这种形势下，县政府将转移支付的办学经费留在县里，乡镇政府也难有蜡词。在全国范围内，教育事权和财权的上收是与税费改革相伴随的普遍现象。随着工资由县财政统发，乡镇政府也不再负责乡村两级中小学的其他财政性投入。当然这不是说在改革前乡村两级就对学校的运转有大量投入，但是当时的事权和支出责任是在乡镇政府和村级组织。潮南的“以县为主”在税费改革前就已经实施，但是全国大部分地区是紧接着税费改革实行的。黑龙江和湖北都是如此。在我们对黑龙江两个县的调研中，乡镇政府普遍认为自己不再对辖区内的中小学有任何责任，如果有的话，就是保证安全，不出现校舍倒塌和学校内有刑事案件发生。进一步的变化发生在安徽。自2004年开始，安徽省教育厅就开始试点“学区”管理体制，即对农村中小学的投入和管理不但由县教育局统一负责，而且在县域分设学区，学区的划分范围不与乡镇的管辖范围相同。在这种体制下，学校就与乡村政府组织完全脱离了于系，成为独立于乡镇政府之外的组织

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。税费改革之后，除了教育，越来越多的县实行乡镇人员工资统发制度。有些县只对行政人员(公务员)实行工资统发，有些县则对全额财政供养人员〈包括事业单位)实行工资统发。所谓工资统发，与教育的“以县为主”相似，即县财政不会再将乡镇人员的工资支出下拨至乡财政、而是直接在县财政将工资发放到人员的工资账户里去。与教育改革不同的是，这一部分资金在根据县乡体制计算财力分配的时候仍然算作乡镇财力，如果乡镇完不成财政收入的基数，所要扣减的就包括这一部分。也就是说，工资统发前后，乡镇财力的规模是不变的，变化的是这些财力的分配和使用形式，用通俗一点的话讲，就是“自己的钱由别人花\"。在这一点上，乡镇政府开始变得像县级政府的“派出”机构，县级财政变成了乡镇财政的“家长”。这种关系的变化对乡镇财政的独立性和日常运作有着严重的影响。对于财政和金融机构而言，资金的流动和时间上的延运是生财和用财的关键因素。独立的一级政府财政的主要意义在于政府可以根据自己辖区内的一113一以利为利:财政关系与地方政府行为情况安排预算、贡酌轻重缓急而安排支出。工资支出，看上去虽然像是刚性的、专门的支出款项，但是由于这是财力的主要部分，乡镇政府经常用来应急。工资如果能晚发一个月，资金的运用余地就大大增加，这相当于增加了其政府财力。在税费改革以前，乡镇政府有“统筹费”来调度使用，这相当于基层政府运转的“润滑剂”。税费改革以后，这笔“润滑剂”缩水，乡镇政府必然会挤占、挪用其工资支出来维持乡镇的运转和日常工作。拖欠工资对于乡镇领导而言有许多负作用，不但会影响自己的声望和形象，而且会影响士气、增加工作难度。所以除非不名一文，乡镇领导不会选择拖欠工资。这是最后的选

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择。所以这里关键的问题是，乡镇政府挤占、挪用工资资金用来干什么”有些人认为是用来搞达标升级，有些人认为是吃吃喝喝。在我们的实地调研中，乡镇政府反映这些都是不得不做的事情。达标升级则是必须做的事情，因为在目前的各种考核制度之下，完不成指标不但会影响乡镇领导的仕途，也会被扣减相应的乡镇财力。与其最终被扣，不如勉强填补完成,“两害相权取其轻”。吃吃喝喝多是用“招待”的名义，招待的主要是上级政府、机关来的检查工作、实地调研的人员。“管饭”是必须的，否则“达标升级”和各种考核就可能通不过，而其中有多少是铺张浪费则不得而知。但是一般而言，击拖欠工资来铺张浪费的可能性并不大。事权上收、工资统发作为税费改革的后果或者配套措施，使得乡镇财政变得越来越“空充化”。教育是事权上收的始作俑者，而目前正在酝酿中的农村卫生、水利和交通等管理体制的改革也遵循着类似的思路。这些相应事业单位的乡镇人员被清退或者进行“垂直管理”，即由县级的职能局来直接管理其人、财、物。许多部门的“专项资金\"由也开始越来越“绕开”乡镇政府，由县职能部门直接实施。工资的统发制度则实际上将乡镇财政完全“控空”。全额财政供养人员的工资统发以后，乡镇的财力便只剩下了公用经费和税费改革转移支付，而这两部分的资金分配也杰年减少。县乡关系的全面调整与事权上收、工资统发相伴随的另外的变化就是县乡关系全面的重新调整。首先，在对税费改革转移文付的向下分配中，县级政府并不是简单计算财政缺口，而是重新规定支出标准。也就是推翻改革前对乡镇财力缺口的测人”专项资金指的是那些上级财政部门就某些专门的项目拨付的补助资金，这些资金被“戴上了帽子”，不能用于其他的用途。一1t4

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