以利为利财政关系与政府行为(以利为先以利为重劳动的应有之义)

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本文节选自《以利为利财政关系与政府行为》

第五章转移支付体系的建立人均专项补助图5-10东中西部县乡的人均专项补助(元)人均其他补助150图$-1L东中西部县乡的人均其他补助(元)有意思的是，在这三大类补助中，东部和西部地区“轮流坐二”，中部地区在每一类补助中几乎都是处于最低位。东部地区的税收返还远远高于中西部地区，而西部地区则得到了最多的专项和其他补助。比较令人惊讶的发现是，中部地区即使在专项和其他补助中，也低于东部地区。2003年，中部地区的人均税收返还是44元〈低于东部的97元和西部的45元);人均专项补助是75元〈低于东部的81元和西部的%元);其他补助是194元《〈低于东部的199元和西部的250元)，可以说全部都处于下风，这很好地说明了为何中部地区的人均财政支出处于一个最低的水平。至此，我们可以来简要总结一下以上的发现。分税制在集中了地方财政的收入、提高了中央财政占财政总收入的比重之后，通过税收返还和转移支付补助的形式来弥补地方财政的支出缺口。从全国总的形势来看，基本是成us以利为利:财政关系与地方政府行为功的。但是分地区来看，则存在着比较严重的地区不均衡现象。这无疑与分税制制度设计的初衷是有差距的。所以我们可以说，分税制实行

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十年以来，提高“两个比重”和“国家能力”的目的基本达到了，但是弱化地区间因发展速度带来的财力不均、公共服务水平不均的问题却不但没有能够解决，反而在一定程度上更加严重了。这主要是指中部地区严重落后于东部和西部地区而言。这只是分税制的直接效应，还不包括这个制度的间接效应。转移支付虽然分配不均，但是从经验现象上来看，东中西部的实际差距要比转移支付的地区差异大得多。东部地区的税收返还比重虽然在逐步减小，中西部地区接受的均等化转移支付的比重虽然在逐步加大，但是地区间的公共服务水平却有天壤之别。东部地区的政府大量投资于基础设施建设，修路架桥、盖豪华学校、医院，号称“一百年不落后”，而中西部地区的政府则维持日常运转尚有困难，有许多地区的教育医疗、水利交通更是每况愈下，这难以用转移支付的分配情况全部加以解释。正如我们在综述文献时所指出的那样，单纯的讨论财政的收入、支出和转移支付的分配，只是财政的一个方面即“财”的方面，要真正全面理解这些收和分配背后的影响因素，还应深信到政府行为的层面即“政”的方面。分税制作为一次意义深远的制度变革，在集中财政收入、加强转移支付的同时，还对政府和企业的关系以及地方政府的预算外收入产

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生了巨大的影响，这在很大程度上重新塑造了过去十年来地方政府的行为模式。分税制是改革开放以来最重要的一次财政制度改革。通过这个改革，中央财政有效提高了“两个比重\"，增强了财政调节经济发展和收入分配的能力，规范了中央和地方的关系，走出了中央和地方就财政收入的再分配不断讨价还价的困境。与此同时，分税制改革对中央和地方关系、区域间关系以及政府和企业的关系也产生了重大而深远的影响，这些影响在分税制实行十年以来逐步呈现出来。首先，在中央和地方的关系上，中央财政的实力以及所谓的“国家能力”不断加强。中央财政不但独立于地方财政，而且地方财力的近三分之一需要中央财政拨付转移支付进行补助。通过这种先集中财力、再进行补助的方式，中央实际上掌握了对财政收入的再分配权力，加强了中央权威，比较彻底地消除了财政上“诸侯割据”的潜在危险。另一方面，通过设立独立于财政、垂直管理的税收征管系统，在一定程度上解决了改革前“利税”不分、地方政府“藏富于企业”的老问题，能够有效地保证经济增长带来的收益被国家财政分享。与此同时，地方政府尤其是中西部地区的地方政府在财政上对中央的依赖性也大大增强。分税制实行以来，中西部地区的地方政府可支配财

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