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第七音基层政权的“是浮”状态当年全国在改革后的农业税正税总量为338亿元。也就是说，中央政府发放了与农业税总量规模相当的税费改革转移支付。按照《转移支付办法》，转移支付的补助方向主要包括乡镇支出、村级支出和农村义务教育三项内容，也就是说，全部用于乡村两级的支出。按照中央政府的设想,“并费人税”带来的农业税增加部分、农业税附加部分，再加上税费改革转移支付，这三个部分共同填补由于税费改革造成的乡村两级的财政缺口。三个部分加在一起，以2003年的总量计算，约700亿，如果我们只粗略计算除“五省俱乐部以外的农民，则平均到每个农民头上，和总在100元左右。这基本相当于改革前农民负担的总量。也就是说，税费改革虽然取消了各种收费，但是制度的设计通过三个途径基本弥补了因为改革带来的地方财政缺口。按照这个制度设计，中央政府出钱、农民受益、地方政府也维持了收支平衡，是一个和则大欢喜的改革。2004年，中央政府推出了更加雄心勃勃的改革计划，决定自2004年起有年降低农业税的税率，在五年左右的时间里彻底取消农业税。对于由此带来的地方财政的缺口，采用与税费改革相似的办法进行转移支付补助。地方政府对此政策的啊应十分热烈，到2004年底，除五个省份以外，其他所有地区都宣布将在2005年底就彻底取消农业税@。至此为止，税费改革及农业税取消政策在理论上彻底将农业负担一降而为零。从国家和农民的关系上讲，这个改革的确具有革命性的意义。在中国历史上，农民第一次可以合法地不再缴纳“皇粮国税”，从而也有希望摆脱地方官吏的摊派和盘剥。从表面上看，税费改革的主角是两个，即中央政府和农民。中央政府付出了巨大的财政资金来补偿因为改革带来的财政缺口，农民则直接从中受益。但从改革的执行和后果来看，真正的主

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角是地方政府。虽然按照改革的设计，地方政府能够维持改革前的财政收支状况，但在实际过程中，农村地方政府、尤其是县乡村三级政府和组织却受到了前所未有的巨大冲击，其中尤以乡镇政府为甚。首先是乡镇政府的职能和角色开始受到普饥的质疑。作为五级政府中最低的一级，乡镇政府在改革前的实际职能被概括为“三要政府\"，即“要钱、要粮、要命\"，分别是收取税费、定购粮和开展计划生育。定购粮自90年代后期已经基本名存实亡，而计划生育工作也随着社会发展和人口素质的提高变得不那么困难，最困难的“要钱”任务则被税费改革一举取消。在这种形势下，有学者和政策研究人员提出应该取消乡镇一级政府，或者将其作为县四”农业税338亿元,农业税附加67亿元，税费改革转移支付305亿元，总计约为710亿元。加”地方政府之所以如此积极，一个原因在于逐年降低税率的办法操作起来十分困难。征收成本不会随税率降低而降低，另一方面，由于农民预先知道税率下降，在缴税上也容易引起混乱。一105一以利为利:财政关系与地方政府行为级政府的派出机构。其次，中央和地方基层政府的关系、尤其是县乡村的关系正在发生深刻的变化。税费改革以前，基层政府的财政主要依靠地方税收〈包括地方的工商税收和农业税收)、各种摊派和收费。对于大部分中西部地区的农村而言，收入结构的特点是费大于税、农业税大于工商税;而改革取消了农村收费和农业税之后，这些地区的基层政府收入开始越来越依靠上级政府尤其是中央政府的转移支付补助。这些补助不但包括税费改革转移支付和农业税降低转移支付，还包括越来越多的名目繁复、数量巨大的专项补助。改革伴随着巨大的财政资金由中央向中西部的地方流动的开始。用政策语言来说，税费改革是“公共财政反哺农村”的开始。从改革的设计和初喜来看，两

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个目的是非常明显的。一个是减轻和彻底取消农民负担，另一个是逐步在农村建立公共服务和公共事业体系，即不是靠向农民收钱、而是由政府的公共财政体系来负担地方的公共建设。但是执行的任务非常艰巨;一是要保证农民负担不再反弹，各免所谓的“黄宗闵定律\"0;二是要建立有效、公平的公共服务体系。这两个任务的成败却主要取决于位于中央和农民中间的地方政府。更直接而言，取决于地方政府财政收支的状况和财政体系的运行效率。也就是说，税费改革表面看来是国家与农民关系的调整，而实质上改革的关键却在于中央和地方关系的调整。因此，理解新型的国家一农民关系的关键在于我们对地方政府行为的理解。税费改革前后的乡镇政府财力农村基层政府的财力主要有三个大的部分计算而来:本级收入〈预算内收入)、补助收入或上解支出、预算外收入。其中本级收入是指经过财政体制划分之后属于本级政府的收入;而补助收入则是指上级政府为了丈补本级政府的支出，而拨付的各种补助或者转移支付。通常财政上计算一级政府的“可支配财力”时，采用“本级收入+补助收入-上解”的办法，这也等于本级政府的预算内支出的总量。预算外的收入和支出通常单独计算，所以中”黄宗装定律是指对于大多数的“并费人税”式的财政改革而言，虽然短期效果很好，但“中长期效果却无例外地与初衷相反。原因很简单:原来税种繁多时虽有官吏易于上下其手之生，但这些税种包括了能够“瑟立”的一切“名目\"，也使后来者难以再出新花样。如今并而为一，诸名目尽失，恰好为后人新立名目创造了条件。时间稍移，人们“忘了”今天的“正税”已包含了以前的杂派，一且“杂用”不足，便会重出加语。黄宗亲精辟地把它总结为“积累莫返之害\"。”详见:秦晖,“并税式改革与“黄宗闵定律”,《农村合作经济管理》第3期。

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