周飞舟以利为利土地财政(周飞舟以利为利在线阅读)

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本文节选自《周飞舟以利为利土地财政》

第七音基层政权的“悬浮”状态义在于解决乡镇财政因为自身困难而拖欠、挪用教师工资的问题。这个改革几乎与税费改革同时发生，其间有着潜在的密切关系。在税费改革转移支付中，有一部分是按照五项统筹中的一项一一“乡村两级办学经费”来进行测算的。在全国大部分地区，这一项统筹一般占到“五统”总量的60%由。也就是说，在税费改革转移支付的测算中，这是相当重要的一块。而在实行了“以县为主”改革的地区，县级政府通常把这一部分转移支付资金“切”出来，留在了县里。我们来看南县的税费改革转移支付测算。南县的税费改革转移支付方案几乎与中央对省的一样。具体如下:某乡镇转移支付额=(该乡镇乡村两级办学经费+计划生育经费+优抚经费+乡村道路建设经费+民兵训练经费+教育集资支出+补助村级基本支出-农业税增收)x该乡分配率按照这个分配公式计算出来的结果如下:表7-5疡庄二而症二测(万元)减:屠宰税和农特税7.76.9一、乡镇应分配总额1177.61补助村级支出271.62.优抚经费843计划生育经费226.34.五保户补助427.65.乡村道路修建费168.1二、教育经费2283.4三、民兵训练费4人三提五统各自不得超过农民人均纯收入的2.5%，而其中的乡村两级办学经费不超过1.5%。按照国务院1991年颁行的《农民承担费用和劳务管理条例》，“乡村两级办学经费在乡统筹费内所占比例，由省、自治区、直辖市人民政府教育主管部门提出，经同级农民负担监督管理部门审核，报省、自治区、直

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辖市人民政府批准，并报国务院农业行政主管部门和教育主管部门备案。”以河南为例，《河南省农民承担费用和劳务管理条例》规定，“乡统筹费……不得超过上一年农民人均纯收入的2.5%。其中，乡统筹费内的乡村两级办学经费【〈即农村教育事业费附加)，为上一年农民人均纯收人的1.5%，用于本乡范围内的乡村两级中小学房屋维修、改造，民办教师工资补贴和其他民办教育事业”。一Ti1一以利为利:财政关系与地方政府行为从全县的情况来看，转移支付总额3657万元，我们没有得到全县在税改前提留统筹的总数，但是这两个乡的总数可以参见表7-3。以龙头乡为例，改革前农业税142万，提留统筹393万，改革后农业税正税和附加合在一起273万，增加了131万，再加上补助(总补助客见上表第一行)的177.8万，共计308.8万，前后的缺口是84.2万。也就是说，即使总补助额全部下拨到此乡，其因为改革造成的缺口还有85万，但实际上即使是这些补助也只有不到三分之一发了下来。从上表可以看出，龙头乡的177.8万转移支付总额中，先扣掉了7.7万屠宰税和农业特产税减收的补助，因为这两个税种在改革前算作县级财力，然后又扣掉了113.1万元的教育经费和1.3万元的民兵训练经费，最后发到乡镇政府手里的只有55.7万元。定阳乡的情况与此差不多。首先需要说明的是，这并不能算是县政府截留了对乡村的转移支付补助。因为根据我们介绍的“以县为主”的教育改革情况@，农村乡村两级义务教育是县财政的主要责任，所

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以县财政会将这部分转移支付直接转给县教育局而非乡镇政府。同时，民兵训练在南县成为县人民武装部的事权，所以也像教育经费一样，民兵训练经费直接转给了县人武部。但是这里值得进行更细致的分析。“以县为主”的主要内容是教师工资由县财政统发，而办学的其他费用，如学校运转的公用经费，县财政很少负担，主要由学校直接向学生收取的杂费负担。学校的危房改造等校建开支，则由中央以下层层配套的专项资金负担。“以县为主”除了工资以外，并没有改变这种教育的投入构架。而教师工资的资金，无论在改革前还是改革后，都是由预算内财力负担，并非自预算外的统筹提留费中来。那么，统筹费中的“乡村两级办学经费”到底是用于什么方面呢?一个是用于乡村两级〈初中和小学)学校中的民办教师的工资，另一个则是用于学校的一些日常性的校建，如门窗桌椅、修修补补之类但是，大部分乡镇政府并不会将这笔经费专门留作办学之用，而是放在乡镇预算外的“大盘子”里“自由”使用。名日“统筹”，即非专用之意。“三提五统”分项虽细，但主要是充作征收的名目，与支出类型关系并不大。湖南虽然在税费改革前就实行教师工资县级统发，但是并没有要求乡镇上解乡统筹的“办学经费”部分到县财政，也就是说，在改革前，乡统筹的资金是完全属于乡镇的。那么，县政府为什么就能够“名正言顺”地将转移支付中的“乡村办学经费”留在县里呢?这是因为“以县为主”以后，虽然名义上乡镇政府仍负由”湖南省在税费改革之前就实现了教师工资的县财政统发制度。一2一

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